العدالة أساس إعادة الإعمار

في البعد التخطيطي الحضري لإعادة الإعمار، ولا سيما في ما يتصل بالآثار الاجتماعية والسياسية والحقوقية الأوسع على شعوب المنطقة العربية، تشكّل الحاجة إلى إعادة الإعمار أولوية مشتركة على مستوى المنطقة ونهجًا أساسيًا قائمًا على حقوق الإنسان لتحقيق التنمية المستدامة.

تُعدّ إعادة الإعمار مرحلة متقدمة من الاستجابة لتداعيات الكوارث الطبيعية، أو الكوارث التي يتسبب بها الإنسان أو يفاقمها. وهي تأتي بعد مراحل «الإنقاذ»، و«الإغاثة»، و«التعافي المبكر» على الطريق نحو «التنمية المستدامة» في نهاية المطاف، وما يقابلها من التزام الدول بضمان «التحسين المستمر لظروف المعيشة». ويُضفي هذا التسلسل مزيدًا من التحديد على إعمال الحق في الانتصاف، الذي تمتد الالتزامات المقابلة له، شأنها شأن جميع حقوق الإنسان، لتشمل الأبعاد الفردية والجماعية (بالتعاون مع الدول الأطراف الأخرى في المعاهدات)، والمحلية، وخارج الإقليم في آنٍ واحد.

ويحكم البعد الأخير من هذه الواجبات أداء كل دولة في ما يتجاوز حدودها الوطنية. وتُلزم الالتزامات المرتبطة به جميع الدول صراحةً بالانخراط في المساعدة والتعاون الدوليين. غير أن هذه المجالات من الواجبات تنشأ عن كل حق من حقوق الإنسان، وليس أقلها الحق في الانتصاف.

النظرية

كما هو الحال في أي مهمة معقدة، من الضروري الانطلاق من نظرية سليمة. وتنسجم الأطر النظرية الراسخة لإعادة الإعمار، وأطرها المعيارية، وممارساتها الفضلى، مع الشروط اللازمة لإقامة نظام قائم على القواعد، سواء على المستوى الوطني أو العالمي. وكما هو شأن أدوات الدولة الأخرى، فإن التزامات حقوق الإنسان ليست مجرد إملاءات قانونية أو أوامر أخلاقية تفرضها الدولة، بل هي متطلبات عملية أساسية لضمان تماسك أي نظام للإدارة العامة، ومنع انهياره نحو الفساد والحرمان والعنف.

وكما في أي ترتيب تعاقدي، فإن الالتزامات القانونية للدولة، بوصفها صاحبة الواجب الرئيسية، تمتد أيضًا إلى الأطراف الثالثة، كما هو الحال في عقود الباطن أو غيرها من أشكال التفويض. ولذلك، تنطبق حقوق الإنسان ذات الصلة وغيرها من المعايير الدولية على جميع الجهات الفاعلة المشاركة في العملية، بما يشمل جميع أجهزة الدولة، بما فيها الحكومات دون الوطنية، والجهات المهنية المقيمة في الدولة، مثل القطاع الخاص والكيانات المؤسسية، ولا سيما المهنيين العاملين في مجال التخطيط الحضري.

وفي جميع الكوارث، بما في ذلك الأزمات الممتدة، ينبغي أن تتكامل مقاربة الإغاثة الطارئة قصيرة الأجل ذات الطابع العلاجي مع مقاربة التنمية طويلة الأجل وبناء المؤسسات، بما يحقق اتساق السياسات ضمن إطار التزامات حقوق الإنسان، بوظيفتيها الوقائية والعلاجية معًا. وقد انعكست هذه الخلاصة المستندة إلى خبرة طويلة في إطار العمل من أجل الأمن الغذائي والتغذية في الأزمات الممتدة (FFA) لعام 2015، وكذلك في مخرجات القمة العالمية للعمل الإنساني لعام 2016.

تآكل المعيار

يتفوق هذا البناء القائم على المعايير على النهج الرائج، وإن كان الأدنى شأنًا، المعروف بـ«الترابط الثلاثي» (Triple Nexus) بين العمل الإنساني والتنمية و«السلام»، الذي فرضته بسرعة عام 2016 الدول السبع والثلاثون الثرية الأعضاء في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD) على الصيغة العالمية القائمة أصلًا، والذي تبناه برنامج الأمم المتحدة الإنمائي (UNDP) تلقائيًا عام 2019، رغم مقاصد ميثاق الأمم المتحدة، ووعد منظومة التنمية لما بعد عام 2015 بالحفاظ على النزاهة، وإعلان فيينا، وقرارات مجلس الأمن التي أوكلت التنسيق بين الوكالات إلى مفوضية الأمم المتحدة السامية لحقوق الإنسان (OHCHR)، التي تتعرض اليوم لتخفيضات متزايدة في التمويل.

ولا يصلح نهج «الترابط الثلاثي» لتحقيق الغاية المنشودة—إذا كانت الغاية هي الانتصاف، بما يشمل عدم تكرار الأضرار—لأن العنصرين الأولين فيه يمثلان عمليات واعية ومدروسة، في حين أن العنصر الثالث، الذي يبدو عصيًا على النقاش (السلام)، ليس سوى نتيجة لاحترام حقوق الإنسان وحمايتها وإعمالها، وهو عنصر لا يُعترف به صراحة. وهكذا، يصرف هذا النهج الانتباه عن العنصر الجوهري في معادلة الانتصاف التي يدّعي السعي إليها.

قابلية التطبيق

إن اتساق السياسات، كما جرى تعريفه سابقًا، ينسجم بصورة كاملة مع الركائز الثلاث الأساسية والمقاصد الجوهرية لميثاق الأمم المتحدة ذي الرؤية الاستشرافية، وهي: (1) صون السلم والأمن، و(2) حماية حقوق الإنسان، و(3) تحقيق التنمية المستدامة (أو ما سُمّي «التنمية المستقبلية» بالمعنى الحضاري). وبذلك، تنطبق الصيغة المستندة إلى الميثاق لتحقيق اتساق السياسات على جميع الدول، وبالامتداد على جميع أجهزتها، ومكوناتها، والجهات الفاعلة المقيمة فيها. ولأغراض إعادة الإعمار، تمثل هذه الأخلاقيات المهنية، بوصفها أدوات عملية، الأدوات الأساسية لممارسة التخطيط الحضري وسائر المهن المرتبطة به.

وقد جرى تكريس تفاصيل هذه المعايير في صكوك قانونية، وأدبيات مرجعية، وإرشادات تقنية. ولسنا بحاجة إلى اختراعها، إذ إنها لم تُبتكر، بل جرى «اكتشافها» قبل أجيال، تمامًا كما هي الحال مع المعادلة العالمية 2+2=4، أو قوانين الفيزياء، أو قانون الجاذبية العامة الذي اكتشفه ابن الهيثم قبل ستمائة عام من منتحله السير إسحاق نيوتن.

عدم التنفيذ

ذكّرنا أحد كبار حكمائنا، ابن خلدون، بالمبدأ الخالد: «العدل أساس العمران»، حتى لا ننسى ما توصل إليه قبل سبعمائة عام. ولإضفاء مزيد من التحديد على هذه الحكمة، وضع المجتمع الدولي معايير الانتصاف والجبر، التي اعتمدتها الجمعية العامة للأمم المتحدة بالإجماع قبل عشرين عامًا بالتمام هذا العام، بعد ثلاثين عامًا من المداولات المستفيضة في لجنة حقوق الإنسان. ويحدد هذا المعيار، المكرّس في القرار A/RES/60/147، الحقوق غير القابلة للتجزئة لضحايا الانتهاكات الجسيمة لحقوق الإنسان والانتهاكات الجسيمة للقانون الإنساني.

وفي ضوء الدروس المتراكمة عبر آلاف السنين، لا يمكن لأي خطة مسؤولة لإعادة الإعمار، من منظور التخطيط الحضري، أن تنجح إلا إذا استندت إلى هذا الأساس المعياري. فمنذ القرن السادس قبل الميلاد، وبعد الدمار الذي خلّفته النزاعات والاحتلال والحروب وعمليات نقل السكان التي نفذها الآشوريون الجدد، أصدر كورش الكبير أول ميثاق معروف لحقوق الإنسان لتوجيه عملية إعادة الإعمار. وقد كرّست أسطوانة كورش حقوق العودة، وردّ المساكن والأراضي والممتلكات، وحرية التنقل، وحرية الدين والضمير، وواجب الدولة الفارسية في احترام هذه الحقوق وحمايتها وإعمالها، إلى جانب حقوق أخرى.

وفي حين ساهمت هذه التدابير في جبر الضرر الذي لحق بالضحايا في العصور القديمة، شهد التاريخ الحديث أولى المحاكمات الخاصة بهذه الانتهاكات الجسيمة المتكررة أمام المحكمتين العسكريتين الدوليتين في نورمبرغ وطوكيو عقب الحرب العالمية الثانية. إلا أن تلك المحاكمات لم توفر، بل لم تسع أصلًا، إلى جبر الضرر لضحايا النازية، بل اقتصرت على مساءلة الجناة. كما أن الوعد الذي لم يُنفذ بـ«ألا يتكرر ذلك أبدًا» لم يحمِ البوسنيين، أو التوتسي، أو الروهينغا، أو شعوب المساليت والزغاوة والفور، أو الفلسطينيين، خلال معظم القرن الذي تلا ذلك.

إعادة تعلّم الدروس

تُعدّ الخطط المتعاقبة الرامية إلى تحقيق الانتصاف وإعادة إعمار فلسطين منذ بدء التدمير الصهيوني ذات دلالة بالغة، ولو بسبب إغفالها حقوق الضحايا في الجبر. فمن بين واحد وثلاثين مخططًا لإعادة الإعمار نُشرت منذ عام 1996، تبدو حالة انعدام الاتساق البنيوي وكأنها ظاهرة معدية. ولم يشر سوى ثلاثة منها إلى السعي للحصول على التعويضات، بما في ذلك خطط الأمم المتحدة، والبنك الدولي، والاتحاد الأوروبي، وجامعة الدول العربية.

وعلى امتداد المنطقة الأوسع، يحق لما مجموعه 54 مليون عربي ممن لا يزالون يتعرضون باستمرار لنزع الملكية والتهجير، إضافة إلى 3.2 ملايين إيراني شُردوا بسبب الحرب مؤخرًا، الحصول على الجبر عن الحرمان الذي لحق بهم، وفي مقدمته ردّ مساكنهم وأراضيهم وممتلكاتهم ومواردهم الطبيعية، فضلًا عن التعويض عن الخسائر والأضرار غير الاقتصادية. ويؤكد هذا التحدي، من حيث الانتصاف والردع، وهو بالغ الخطورة في المنطقة العربية، أهمية تفعيل التزامات الدول المتعلقة بالانتصاف وإعادة الإعمار على مستوى الأسر، إلى جانب البنية التحتية الاقتصادية والمدنية، العامة والخاصة، التي تحتاج إلى إعادة الإعمار.

كما ينبغي أن نولي اهتمامًا أيضًا للهدف الحادي عشر من أهداف التنمية المستدامة عند قراءته بالاقتران مع الفقرة الخامسة والثلاثين من خطة التنمية المستدامة لعام 2030. فهذه الالتزامات العالمية تضع التخطيط الحضري، وإعادة الإعمار، وواجب إنهاء النزاعات والاحتلالات في إطار واحد، من دون أن تشير صراحة إلى فلسطين أو الصحراء الغربية. غير أن المداولات المتعلقة بما بعد خطة عام 2030 ينبغي أن تتناول مثل هذه التناقضات الواضحة في غرب آسيا وشمال أفريقيا.

واستلهامًا للدروس التي أُعيد تعلمها من إخفاقات إعادة الإعمار بعد كارثة تسونامي آسيا عام 2004، أعدّت شبكة حقوق السكن والأراضي تجميعًا للمعايير المعلنة والملزمة الراسخة الخاصة بإعادة الإعمار، والتي تشكل دليلًا متماسكًا ولا غنى عنه للممارسين. ورغم أن هذه المعايير لا تزال نافذة، فقد أظهرت عقدان من المعايير اللاحقة، التي جرى اكتشافها وتقنينها تدريجيًا، الكيفية التي يسهم بها التخطيط الحضري وإعادة الإعمار أيضًا في صون نظام الدولة الشرعي.

ولم تتناول بعدُ المشاورات الإقليمية العربية للمنظمة الدولية للهجرة، ولا مسارات عمل جامعة الدول العربية المتعلقة باللاجئين والهجرة، مسألة ردّ المساكن والأراضي والممتلكات. غير أن مبادئ بينهيرو، التي مضى على اعتمادها عشرون عامًا، والدليل العملي الصادر عن الأمم المتحدة العام الماضي لتطبيقها في منطقتنا، إضافة إلى المبادئ التوجيهية لإعادة الإعمار التي وضعها المقرر الخاص للأمم المتحدة، تعيد جميعها التأكيد على المعايير الواجب تطبيقها وتحدّثها.

ومن أجل إعادة إعمار مستدامة، يقع على عاتق جميع الجهات الفاعلة واجب إعطاء الأولوية للانتصاف والجبر للضحايا الذين يحتاجون إلى إغاثة، وتعافٍ مبكر، وإعادة إعمار، وتنمية مستدامة تتسم جميعها باتساق السياسات. ويؤدي التخطيط الحضري دورًا يمتد عبر جميع هذه المراحل، وقد يتوقف إنقاذ الحضارة على الانطلاق من هذا الأساس المعياري السليم والعريق.